Möödunud aastal jõustus ilma suurema kärata keskkonnaseadustiku üldosa seadus. Tegemist on vaieldamatult ühe olulisema keskkonnaõigusaktiga sellel kümnendil, kuivõrd esmakordselt sätestatakse ühes õigusaktis keskkonnakaitse üldpõhimõtted ja avatakse lühidalt nende sisu, sätestatakse keskkonnaalased põhikohustused ja –õigused. Millised on nende õiguste teostamise raamid ning kuidas on isikutel võimalik astuda samme oma keskkonnaalaste õiguste kaitseks, kirjutab vandeadvokaat Indrek Kukk.
Seadustiku seletuskirja kohaselt on seadustiku koostamisel ja eesmärkide püstitamisel ühendatud inimkeskne ja ökokeskne lähenemine. Täpsemalt – keskkonda kaitstakse selleks, et tagada inimestele nende tervise- ja heaoluvajadustele vastav keskkond. Keskkonnaalastele õigustele on seadustikus pühendatud terve peatükk. Näiteks: igaühel on õigus tervise ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, millega tal on oluline puutumus; igaühel on õigus küsida keskkonnaalast teavet; igaühel on õigus osaleda olulise keskkonnamõjuga otsuse tegemisel; igaühel on juurdepääs õiguskaitsele keskkonnasjades. Käsitlen järgnevalt just viimast, kuivõrd ilma juurdepääsuta õiguskaitsele jääks eelkirjeldatud õiguste teostamine poolikuks.
Keskkonnaalaste otsuste vaidlustamine eeldab isiku subjektiivsete õiguste rikkumist
Keskkonnaalaste otsuste ring on võrdlemisi lai, alates üksikutest keskkonnalubadest (nt jäätmete käitlemine, maavarade kaevandamine) ning lõpetades suurte arendusprojektiga, nagu sadamate, teede, torujuhtmete või tootmishoonete rajamine. Need on tegevused, mis ühel või teisel moel ühiskonna liikmeid mõjutavad ning pahatihti on konkreetse tegevuse tagajärjed sellised, millega me kuidagi leppida ei saa. Kuigi seadus annab laialdased võimalused keskkonnaotsuste langetamisel kaasa rääkida, võib see praktikas jääda formaalsuseks, mis otsustamise protsessis tegelikku kaalu ei oma. Nii ei jää tihti muud üle, kui oma õiguste kaitseks kohtusse pöörduda.
Riigikohus langetas hiljuti kohtuotsuse, milles selgitas keskkonnaasjades kohtusse pöördumise, s.o kaebeõiguse, korda ning seda mh uue keskkonnaseadustiku üldosa seaduse valguses. Kohus märkis, et keskkonnasjades kohtusse pöördumise õigus ei erine üldisest kaebeõiguse regulatsioonist, mille kohaselt tekib õigus kohtulikule kaitsele isiku subjektiivsete õiguste rikkumise korral. Selliseks õiguseks on ka seadustikus märgitud igaühe õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale.
Igaühe õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale
Riigikohtu otsuse kohaselt peab isik, kes soovib nimetatud alusel keskkonnaotsust vaidlustada, näitama esmalt ära, et tal on vaidlustatud keskkonnaotsusega oluline puutumus ning teiseks põhjendama, miks vaidlustatud otsus rikub tema õigust tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale.
Seadustiku kohaselt on nn puutumus isikul, kes tihti viibib mõjutatud keskkonnas, kasutab sagedasti mõjutatud loodusvara või kellel on muu eriline seos ümbritseva keskkonnaga. Seega annab seadustik loetelu nendest juhtumitest, mille puhul on isikul puutumus olemas, samas jätab sisustamata, mis on nende tingimuste täitmise eeldus. Olgu rõhutatud, et keskkonna enda mõistet ei ole seadustikus avatud (seletuskirja kohaselt peetakse keskkonna all silmas eelkõige keskkonnaelemente, nagu õhk, pinnas ja vesi, samuti looduskeskkond). Sellest tulenevalt tekib õigustatult küsimus, kui tihti on tihti, kui sage on sage ning mis asi on eriline seos. Kui isik viibib nt kord aastas maakodus, mis asub ühtlasi vaidlustatud keskkonnaotsusega mõjutatud piirkonnas, ning seda terve kuu jooksul, kas sellisel juhul viibib isik keskkonnas tihti? Või mis on isiku muu eriline seos ümbritseva keskkonnaga? Kas selleks võib olla nt asjaolu, et mõjutatud keskkonnas asub kaebaja esivanemate sünnikoht, või nt on tegemist kaebaja jaoks aastate jooksul väljakujunenud kalastuskohaga? Nendele küsimustele seadustik vastust ei anna. Kohtusse pöördumisel tuleb aga kõiki neid asjaolusid tõendada. See on aga problemaatiline, sest isikud reeglina ei dokumenteeri oma seost ümbritseva elukeskkonnaga.
Samas on ka keskkonna vastavust isiku tervise- ja heaoluvajadustele raske määratleda. Lihtsam on see juhul, kui kehtestatud on konkreetsed piirmäärad (näiteks on sellised piirmäärad kehtestatud saastele ja mürale), teisalt ei ole kõik keskkonnahäiringud arvudes mõõdetavad (nt mereranna, metsa hävimine). Lisaks on keskkonnaotsuste üks iseloomulik joon ka nende teatav ebakindlus, mis olulise keskkonnamõjuga tegevuste puhul sõltub peaasjalikult läbiviidud uuringute põhjalikkusest. Viimasest sõltub omakorda see, milline hinnang antakse kavandatud tegevuse eeldatavate mõjude ulatusele. Kui isik soovib puudulikult või ühepoolselt läbiviidud menetluse või keskkonnauuringu tulemusel antud keskkonnaotsust vaidlustada, tuleks oma õiguste rikkumise tõendamiseks ühtlasi ümber lükata ka keskkonnauuringu tulemused. See tähendaks paremal juhul keskkonnauuringu kvaliteedi hindamise analüüsi, halvemal juhul eraldiseisva keskkonnauuringu tellimist.
Tegemist on olulise muudatusega, kuivõrd varasemas kohtupraktikas aktsepteeriti keskkonnaasjades kohtusse pöördumise alusena ka lihtsalt isiku puutumust vaidlustatud haldusaktiga. Tõsi, sedagi peamiselt teoreetilisel tasandil. Näitena jäi kaebus rahuldamata ka viidatud kohtuasjas Riigikohtus, kus kaebuse esitajaks oli kalur ja kohalik elanik, kes leidis, et kaevandamisloa väljastamisel meres liiva kaevandamiseks on negatiivsed mõjud nii lahe kalavarudele kui ka rannajoonele. Riigikohus leidis, et pelgalt paikkonnas elamise või ressursi kasutamisest kaebeõiguse tekkeks ei piisa. Kohus tugines läbiviidud uuringutele (mille tulemused oli kaebuse esitaja mh kahtluse alla seadnud) ning leidis, et vaidlustatud maavara kaevandamise loa alusel toimuval tegevusel ei ole olulist ja reaalset mõju kaebaja huvidele ning seega ei ole täidetud ka eeldused kaebeõiguse omandamiseks nn puutumuse alusel. Seega tõmmati kaebajal „vaip jalge alt“ veel enne, kui kohus oleks saanud hakata sisuliselt kontrollima kaevandmisloa ja selle väljaandmisele eelnenud menetluse õiguspärasust ja seda, kas kaevandamisest lähtuvad mõjud vastavad ka tegelikkuses läbiviidud uuringute tulemustele. Sellisele tulemusele jõuti pärast neli ja pool aastat kestnud vaidlusi erinevates kohtuastmetes.
On küsitav, kas sedavõrd rangete kriteeriumide seadmine on põhjendatud. Sisuliselt tähendab see üht – mida enam on keskkonnaotsuse andmisele eelnenud menetluses rikutud nõudeid (oluliste asjaolude väljaselgitamata jätmine, ettepanekute arvestamata jätmine), seda keerulisem on kaebajal pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse, kuivõrd puudulikult läbiviidud menetlusest tekkinud tühimikku tuleb asuda täitma kaebajal ning seda oma õiguste rikkumise tõendamise raames.
Just nimelt keskkonnaotsusest tuleneva kahjuliku tagajärje saabumise tõendamisest sõltub see, kas võimalik vaidlus kohtus annab isikule soovitud tulemuse või mitte. Veelgi enam – kas kohus asub kaebaja kaebust üleüldse sisuliselt läbi vaatama. Ka uue ebamäärase dimensiooni õigus tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale lisandumine ei tõota, et sellest kohtusse pöördumine mingil moel lihtsamaks muutuks. Juhul kui isik ei ole suutnud tõendada oma õiguste rikkumist, puudub kohtul vajadus hakata hindama ka vaidlustatud keskkonnaotsuse sisulist õiguspärasust.
Kohtusse pöördumine keskkonnaalaste õiguste teostamiseks ei või olla ülemäära koormav
Keskkonnaasjades puutumusest lähtuv kaebeõigus on kantud eelkõige eesmärgist kergendada isikutel kohtusse pöördumist, mitte seda raskendada. Kui pidada silmas seadustiku üht peamist eesmärki – keskkonnahäiringute vähendamine võimalikult suures ulatuses, et kaitsta keskkonda, inimese tervist, heaolu ja vara ning kultuuripärandit – siis eeldaks see isikute laiapõhist kaasamist, isikute arvamuse ärakuulamist ning ettepanekute rakendamist keskkonnaotsuste elluviimisel.
Eeltoodu saab olla sisuline üksnes juhul, kui isikutele on tagatud kohtusse pöördumise õigus, ilma et selle teostamine oleks ülemäära koormav. Paraku on kaebeõiguse käsitlus keskkonnaasjades muutunud sedavõrd keeruliseks, et valmistab peavalu ka kogenud juristidele. Olukorda ei tee lihtsamaks ka kohtud, kes selle asemel, et tegeleda keskkonnaotsuste sisulise õiguspärasuse kontrolliga, otsivad nüüd põhjusi, miks isikute pöördumisi mitte menetleda ning seeläbi hoiduda sisuliste hinnangute andmisest riigivõimu teostamise õiguspärasusele.
Kohtute seatud kõrged standardid kohtusse pöördumisele toovad ühtlasi kaasa selle, et vaidlus kohtusse pöördumise õiguse olemasolu üle võib kesta aastaid ning kujuneda mahukamaks, kui seda oleks põhivaidlus vaidlustatud haldusakti õiguspärasuse üle. See omakorda tähendab kõikidele osalistele kulusid. Arvestades valdkonna keerukust ja kohtute senist praktikat kaebeõiguse sisustamisel, jääksid kohtusse pöörduja õigused ilma asjatundliku õigusnõustamiseta tõenäoliselt kaitseta. Seda enam, et reeglina on vastaspoolel haldusorgan, kelle igapäevaseks tegevuseks on just keskkonnaküsimuste lahendamine. Juhul kui keskkonnaotsus on langetatud ühe konkreetse isiku huvides, tähendab see reeglina, et kohus kaasab menetlusse ka arendaja. See aga tõstatab järgmise olulise probleemi.
Kui haldusorgani puhul eeldatakse, et ta on võimeline kohtumenetluses osalema ilma välise õigusabita, siis arendaja puhul see üldjuhul ei kehti. Kui kaebajat ei saada kohtuvaidluses edu, tuleb kas osaliselt või täielikult hüvitada ka arendaja õigusabikulud. Seda ka juhul, kui kohtumenetluse piirdub kaebeõiguse kontrolliga. Isikute õiguste efektiivsele kohtulikule kaitsele keskkonnaasjades aitaks kaasa, kui kohtumenetlusega seonduvad kulud oleksid kaebajale minimaalsed, sõltumata kohtumenetluse tulemusest. See ajendaks nii arendajat kui ka keskkonnaotsuse langetajat kaasama puudutatud isikuid projekti menetlusse võimalikult varajases staadiumis, et seeläbi vältida ka kulukaid ja aeganõudvaid vaidlusi kohtus. Kahtlemata suurendaks see nii inimeste initsiatiivi keskkonnaküsimustes kaasa rääkida, keskkonnaotsuste kvaliteeti kui ka üleüldist dialoogi ühiskonnas.
Mõistagi ei saa ei saa kohtusse pöördumise õigus keskkonnaasjades olla piiramatu. Vastupidine tähendaks nn ukse avamist ilmselgelt põhjendamatutele ja ka pahatahtlikele kaebustele, mille tulemusena suureneks kohtute töökoormus ja tekiks oht kohtute töö kvaliteedi languseks. Küsimus on mõistliku tasakaalu leidmises, mis täna aga puudub. See on toonud omakorda kaasa olukorra, kus kohtute töökoormus kaebajale seatud rangete kriteeriumide tõttu pigem suureneb kui väheneb. Kodaniku poolt vaadatuna on peamine probleem aga selles, et praegune kohtupraktika keskkonnasjades manitseb ühiskonna liikmeid keskkonnaga toimuvat pigem passiivselt pealt vaatama kui aktiivselt osalema. Selle tagajärjeks on, et ühiskonna liikmete huve keskkonnaotsuste tegemisel vajalikul määral arvesse ei võeta.
Artikkel on avaldatud Eesti Advokatuuri blogis
