Nagu ka sümfooniaorkestri ja suurhaigla näitest näha, on riik praktikas loonud sihtasutusi väga mitmesuguste avalike teenuste osutamiseks. Nii tegutsevadki sihtasutustena Eesti suurimad haiglad (Tartu Ülikooli Kliinikum, Põhja-Eesti Regionaalhaigla), Euroopa Liidu toetuste jagajad (Keskkonnainvesteeringute Keskus ehk KIK, Archimedes, Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus ehk EAS jt), mitmed kultuuriasutused (muuseumid, teatrid) ning kohaliku elu edendamisega tegelevad organisatsioonid (maakondlikud arenduskeskused, spordirajatiste haldajad vms). Lõppenud aasta seisuga teostas riik asutajaõigusi rohkem kui 70 sihtasutuses, seejuures on sihtasutuste arvu järgi suurim asutajaõiguste teostaja Kultuuriministeerium. Kultuuriministeerium on olnud ka viimaste aastate kõige agaram sihtasutuste asutaja.
Riigikontrolli äsjane audit tõi välja, et ainuüksi sihtasutuste mitmekesiste tegevusvaldkondade põhjal võib arvata, et praegune sihtasutuste maastik on eklektiline. Siiski saab osutada valdkonda läbivatele probleemidele: pole täpselt selge, millistel juhtudel otsustab riik sihtasutuse juriidilise vormi kasuks ja kuidas sihtasutust rahastatakse, ning järelevalve sihtasutuste tegevuste üle kipub jääma formaalseks. Samas näitas sihtasutuste audit, et isevooluteed kulgenud arengule vaatamata on sihtasutused põhikirjalisi eesmärke täitnud ja riigilt saadud raha üldiselt eesmärgipäraselt kasutanud.
Asutamise põhimõtted puudu
Algselt võis mitme sihtasutuse asutamise puhul saada otsustavaks võimalus leida investeerimiseks lisaraha. Olukorras, kus riigieelarvest oli raske leida raha hoone korrastamiseks, seadmete soetamiseks vms, loodeti sihtasutuse loomisega kaasata laenuraha. Riigiasutused teatavasti laenu võtta ei tohi, sihtasutustel sellist keeldu aga pole. Seda argumenti toetab pilk sihtasutuste laenukohustuste jäägile: suuremate laenajate hulgas on näiteks haiglad, kel oma tegevuse eripära tõttu on vaja eeldatavasti palju investeerida.
Praeguseks on sihtasutuste laenuvõimalused kitsenemas. Nimelt arvestatakse riigi rahandusstatistika reeglite kohaselt valitsemissektori võla hulka ka sihtasutuste asjakohased näitajad. Seega tuleb valitsemissektori võlakoormuse juhtimisel hoida kontrolli all ka sihtasutuste võlad ja seda on uues riigieelarve seaduses sätestatud piirangutega ka tehtud.
Teine sihtasutuse asutamise põhjus võis algaastatel olla võimalus tasustada töötajaid väljaspool toonast avaliku teenistuse seaduse raames kehtestatud palgaastmestikku. Tõsi, selle argumendi paikapidavust on tagantjärele keeruline tõestada. Viimased Rahandusministeeriumi analüüsid kinnitavad siiski, et üldiselt on sihtasutuste keskmine palk riigiasutuste keskmisest kõrgem.
Viimastel aastatel on sihtasutuste loomist põhjendatud muu hulgas sooviga kaasata asutuse tegevusse erinevaid osapooli, et anda suuremat juhtimisvabadust, tagada funktsioonide lahusus, motiveerida omatulu teenimist vms.
Järelikult on sihtasutuse kasuks esitatavad argumendid muutunud nüüdseks mitmekesisemaks. Näiteks on Kultuuriministeerium põhjendanud sihtasutuste moodustamist sellega, et loodud sihtasutuses suureneb iseseisva otsustamise õigus ning seega nõukogu ja juhatuse vastutus, paraneb asutaja kontroll nõukogu kaudu ja laieneb lisaraha kaasamise võimalus. Samuti on sihtasutuse eelisena mainitud võimalust teha koostööd kohalike omavalitsustega, kohaliku kogukonnaga ning kaasata asutuse töösse valdkonna spetsialiste.
Riigikontroll on seda meelt, et ei koostöö spetsialistidega ega kohaliku kogukonna arvamusega arvestamine nõua vältimatult sihtasutuse asutamist. Seda kõike saavad järgida ka riigiastutused. Suuremat vastutust ja kontrolli ei saa samuti pidada sihtasutuse asutamise oluliseks eeliseks. Vastupidi, sihtasutuse loomisega muutuvad juhtimishoovad keerulisemaks, sest ei ole enam ühte vastutavat isikut nagu riigiasutuse puhul.
Seda, et sihtasutuse juhtimis- ja järelevalveorgani vastutust ei ole piisavalt reguleeritud, on tõdenud ka õigusteadlased. Piisab, kui meenutada hiljaaegu SA Kultuurilehe ümber toimunut, et mõista, kui vastuoluliseks võivad praktikas minna eri juhtimistasandite huvid, tegevused ja sellega kaasnev vastutus. Kuna auditi aruande arutelul Riigikogus jäi kõlama Kultuuriministeeriumi kantsleri mõte, et riigiasutuste muutmisel sihtasutusteks ei vähene asutuste riiklik rahastamine, on ka sihtasutuse eelistamise majanduslikku argumenti keeruline leida.
Riigikontroll soovis auditis saada selgust kaheksa sihtasutuse juriidilise vormi valiku põhjendatuse kohta, veendumaks, et sihtasutuste loomisel on alati kaalutud ka seda, kas kavandatud tegevust on kõige õigem teostada sihtasutuse vormi kaudu. Eeldasime, et otsuse tegemiseks esitatakse valitsusele piisav info selle kohta, miks peab konkreetset funktsiooni just sihtasutuse vormi kaudu osutama ning mis on juriidilise vormi valiku plussid ja miinused.
Selleks vaatasime läbi eelnõude seletuskirjad, mis olid tehtud valitsusele kättesaadavaks sihtasutuste asutamise korralduste juures, kuid ei leidnud tõendusmaterjali selle kohta, et sihtasutuse asutamisel oleksid asutajad kõigekülgselt kaalunud alternatiive ning hinnanud sihtasutuse vormi eeliseid ja puudusi. Selgituste lakoonilise esituse või puudumise põhjal võib eeldada, et riigil puudub parim praktika, milliseid avalikke teenuseid on otstarbekas osutada riigiasutuste ja milliseid sihtasutuste või riigi äriühingute kaudu. Valdavaks on sihtasutuste vormi valiku juures olnud pigem asjakohase ministeeriumi arvamus.
Eklektiline maastik
Segadust kinnitab ka see, kui vaadata näiteks sihtasutusi kui EL toetuste vahendajaid. Nimelt on riik asutanud EL toetusraha vahendamiseks mitmed sihtasutused: SA Keskkonnainvesteeringute Keskus, SA Archimedes, Ettevõtluse Arendamise SA, SA Innove jt. Argumendina on kõlanud, et sel moel tagatakse raha andmise, kasutamise ja järelevalve funktsioonide lahusus. Samas on riik (või põllumajandusminister?) otsustanud põllumajandusvaldkonna toetusi maksta Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kaudu. Kuigi valdkonniti EL toetusraha jagamise reeglid erinevad, ei saa EL regulatsiooni erinevus olla argument, miks vahendada osa EL toetusi riigiasutuste ja teisi sihtasutuste kaudu. Funktsioonide lahusust kui olulist põhimõtet saab järgida ka riigiasutuste puhul.
Sellest, et sihtasutuste areng on kulgenud isevooluteed, annab tunnistust ka Rahandusministeeriumis regulaarselt koostatav „Riigi osalusega äriühingute, sihtasutuste ja mittetulundusühingute koondaruanne“. 2012. aasta kohta koostatud aruandes on kirjas, et sihtasutuste tegevusspetsiifika on väga erinev ning kõikide sihtasutuste tegevuse efektiivsust ei saa samade kriteeriumite alusel hinnata. Kuigi sihtasutuste seaduse kohaselt ei ole kasumi teenimine sihtasutuse ülesanne, on Rahandusministeeriumi koostatud aruandes osa sihtasutusi liigitatud kui „äriühingutega sarnased sihtasutused“. Seega peetakse osa sihtasutuste puhul oluliseks kasumi teenimist. Sellesse rühma kuuluvad haiglad, Riigi Infokommunikatsiooni SA, Maaelu Edendamise SA, SA KredEx jt. Rahandusministeeriumi aruandes kasutatav termin „äriühingutega sarnased sihtasutused“ iseloomustab hästi praegust ebaselget olukorda.
Kokkuvõttes võib praeguse olukorra põhjal järeldada, et riigil ei ole pea kahekümne aasta jooksul välja kujunenud parimat praktikat, kuidas kasutada sihtasutuste vormi avalike ülesannete täitmiseks, ning sihtasutuse loomisel on domineerivaks valitsemisala ministeeriumi arusaam või poliitilised eelistused.
Riigi sihtasutuste rahastamine riigieelarvest on hägune
Lisaks selgusele, milliseid avalikke ülesandeid peaks riik korraldama sihtasutuste kaudu, vajab senisest suuremat läbipaistvust sihtasutuste riigieelarvest rahastamine. Raha, mis riigieelarvest sihtasutusteni jõuab, on arvestatavalt suur: näiteks 2012. aastal 114 miljonit ning 2013. aastal 127 miljonit eurot. Need näitajad ei sisalda EL toetusi, mida mitmed sihtasutused vahendavad.
Mainimist väärib asjaolu, et riigieelarve seadusest ning selle seletuskirjast on keeruline selgust saada, kui palju raha plaanitakse sihtasutustele eraldada. Kuigi riigieelarve seaduse seletuskiri sisaldab tabelit riigi eelarvest antavate toetuste kohta, ei ole sealt kõiki toetussummasid võimalik leida, kuna neid pole kas esitatud või tuleb neid otsida muudest tabelitest. Nii ongi 2013. aasta riigieelarve juurde käivast seletuskirjast hõlpsasti leida sihtasutustele eraldatavad toetused summas 62 miljonit eurot, kuid lõplik eelarve aastaks 2013 oli 127 miljonit.
Kuna sihtasutused tegutsevad väga erinevate eesmärkide elluviimisel, on selge, et ei ole võimalik kokku leppida ühetaolises rahastamismudelis kõikidele sihtasutustele. Auditi käigus leidsime aga probleeme nii kehtivatest reeglitest kinnipidamisega kui ka reeglite hägususega. Lisaks sellele on sihtasutused kujunenud omakorda ministeeriumide rahastamise allikaks. Ühest ministeeriumist saime auditi käigus järgmise selgituse: seadusega pandud tegevuste tarbeks meile riigieelarvest raha ei eraldatud, aga sihtasutusele oli selleks tegevuseks võimalik toetust anda. Selline raha planeerimine kindlasti riigieelarve läbipaistvusele kaasa ei aita. Järgmisena on toodud mõned ilmekamad näited.
Keskkonnatasude suurendamisel jäeti KIK rahastamine korrastamata
Üks ebaselge rahastamise näide on Keskkonnainvesteeringute Keskusele (KIK) raha eraldamine, kus praeguse olukorrani jõuti riigi eelarvesse tulude otsimisel: paralleelselt riigi eelarve tulubaasi suurendamisega jäeti nimelt korrastamata KIK rahastamismudel. Keskkonnatasude seaduse alusel kogutavad keskkonnatasud jaotatakse alates 2010. aastast kolmeks: kohalikele omavalitsustele eraldatav raha, sihtotstarbeliselt KIK-ile eraldatav raha ja riigieelarve tuludesse sihtotstarbeta eraldatav raha. KIK-ile eraldatakse raha, mis laekub riigieelarvesse keskkonna kasutamise eest ja seda 2009. aastal kehtinud keskkonnatasu määrade ulatuses. See tähendab, et KIK-ile eraldatava iga-aastase summa leidmiseks kasutatakse jätkuvalt mitme aasta taguseid määrasid, selle asemel et fikseerida eraldis KIK-ile riigieelarvesse konkreetse summana. Selline 2009. aasta määrade ulatuses raha eraldamine vähendab läbipaistvust ning teeb ülevaate saamise KIK-ile eraldatud rahast keeruliseks ja ajamahukaks.
Selleks et saada ülevaade KIK-ile eraldatava raha suurusest, tuleb iga keskkonnatasu tehingu puhul teha ümberarvutus 2009. aasta määrade alusel (igal tasu liigil on erinev määr), korrutada see tehingus kasutatud keskkonnaressursi kogusega ning saadud summad liita. Kõnealune regulatsioon lisati keskkonnatasude seadusesse 2010. aasta riigieelarve seaduse menetlemise käigus, kui otsiti lisavõimalusi suurendada riigi tulusid. Nii suurendati keskkonnatasusid 2010. aasta alguses, kuid laekuvast tasust KIK-ile suunatav osa jäeti 2009. aasta tasemele. Riigikontrolli hinnangul tuleks KIK puhul eraldada neile iga-aastases riigieelarves kindel summa, selle asemel et opereerida sisuliselt kehtetute keskkonnatasude määradega.
Etendusasutusi muudetakse sihtasutusteks, aga rahastamises valitseb ebaselgus
Kultuuriministeerium on silma paistnud riigiteatrite ümberkujundamisega sihtasutusteks, kuid samal ajal pole senini ise kinni pidanud etendusasutuste seadusega kehtestatud reeglitest teatritele toetuse eraldamisel. Seaduse kohaselt määratakse toetus etenduse või kontserdi külastaja toetusena. Sellega hüvitatakse etendusasutusele külastaja teenindamise tegeliku kulu ja arvestusliku piletihinna vahe. Tegelikult Kultuuriministeerium seadust ei järgi. Põhjuseks see, et teatrite (SA Vene Teater näitel) kuluarvestus ei võimalda saada etenduste teenindamiseks tehtavate kulutuste kohta andmeid, mis on toetuse määramiseks vajalikud. Samuti ei ole ministeerium välja arvutanud arvestuslikku piletihinda, mille alusel kuuluks hüvitamisele tegeliku kulu ja arvestusliku piletihinna vahe. Kuigi seadusega kehtestatud toetuse arvutamise mudel osutus praktikas mitterakendatavaks juba aastaid tagasi, ei ole seadust muudetud, et ühtlustada toetuste andmise aluseid tegeliku praktikaga. Ebaselgus rahastamise reeglites ei paku teatritele kindlust pikaajaliste otsuste tegemiseks ning olukorras, kus riigiteatreid muudetakse järjest sihtasutusteks, on see eriti halb.
Ministeeriumid kasutavad ka ise sihtasutustele eraldatud raha
Auditis tuvastas Riigikontroll juhtumeid, kus raha, mis eraldatakse sihtasutusele, jõuab ringiga tagasi ministeeriumi. Kõige ulatuslikum ja pikaajalisem on see probleem KIK ja Keskkonnaministeeriumi vahel.
Nimelt rahastatakse KIK kaudu Keskkonnaministeeriumi tegevusi, milleks Riigikontrolli hinnangul tuleks küsida raha riigieelarvest. Näiteks 2012. aasta keskkonnaprogrammi eelarvest rahastati muu hulgas 80 Keskkonnaministeeriumi ja tema allasutuste projekti (kokku rahastati 1076 projekti kokku 42,2 miljonit euroga, sh ministeeriumi valitsemisala sai 7 miljonit eurot). KIK kaudu ministeeriumi ja valitsemisala asutuste tegevuste rahastamise korral ei kajastu nende tegevuste jaoks vajaminev raha riigieelarves Keskkonnaministeeriumi tegevuskuluna ja see ei anna tervikpilti, kui palju ministeerium oma tegevusteks raha vajab. Enamgi veel, teatud juhtumitel (kui Keskkonnaministeeriumi valitsemisala asutused esitavad taotlusi kiireloomulisena) hindavad neid taotlusi ministeeriumi töötajad ise. See aga tähendab, et ministeeriumi töötajad hindavad sisuliselt ministeeriumi või selle allasutuse tööd. Selline olukord ei anna kindlust toetuse otsuste erapooletuse kohta.
Riigi asutatud sihtasutuste palgapoliitika ei järgi riigi üldist palgapoliitikat
Riigi sihtasutuste töötajatele ei laiene avaliku teenistuse seadus. Valitsus ei ole ka muul moel reguleerinud sihtasutuste palgapoliitikat. See tähendab, et palgapoliitika kujundamisel on iga sihtasutuse juhatus vaba otsustama, milliseks kujuneb sihtasutuse töötajatele mõeldud motivatsioonipakett. See on viinud suurte erinevusteni sihtasutustes. Suurt erinevust keskmises palgas — seda nii omavahelises võrdluses kui ka võrdluses riigiasutustega – näitas ka Rahandusministeeriumi analüüs. Nii on näiteks Riigi Infokommunikatsiooni SA keskmine palk Eesti keskmisest palgast üle 2 korra kõrgem, KIK-il 2 korda kõrgem ja Archimedesel 1,8 korda kõrgem. Samal ajal on keskvalitsuse ameti ja hallatavate asutuste keskmise palga ning Eesti keskmise palga suhe vaid 1,2.
Suurem otsustusvabadus palgapoliitikat kujundada annab sihtasutuste juhtkondadele võimaluse värvata ja hoida tööl häid valdkonnaspetsialiste. Siiski tuleb silmas pidada, et paljude sihtasutuste tegevust finantseeritakse riigieelarvest ehk palgaraha tuleb ka riigieelarve rahast. Samuti konkureerivad sihtasutused spetsialistide värbamisel sageli riigiasutustega, mistõttu võivad suured erinevused viia personali üleostmiseni avalikus sektoris. Seega on riigiasustuste ja sihtasusute palgapoliitika suurtel kääridel ka varjuküljed. Rahandusministeerium kui riigi personalipoliitika eest vastutaja ei ole seni kaalunud, kas on asjakohane kehtestada üldpõhimõtted riigi sihtasutuste palgapoliitikale.
Ministeeriumide järelevalve sihtasutuste tegevuse üle on formaalne
Pärast sihtasutuse asutamist tuleb asutajaõigusi teostaval ministeeriumil jälgida, et sihtasutused täidaksid neile pandud põhikirjalisi eesmärke, kasutaksid riigilt saadavat raha sihi- ja õiguspäraselt. Eraldiseisvate juriidiliste isikute puhul on paratamatult juhtimismehhanismid keerulisemad, vastutus hajub ning seda olulisem on ministeeriumil ka sihtasutusele eraldatud raha kasutuse üle järelevalvet teha.
Riigikontrolli senised iga-aastased finantsauditid ministeeriumides on näidanud, et riigieelarveliste toetuste sisekontrollisüsteem ministeeriumides piirdub toetuse andmise lepingu sõlmimisega ja aruannete kogumisega. Ka käesolev audit näitas, et ministeeriumid ei ole alati läbi mõelnud, kuidas tagada riigi raha sihipärane kasutamine ehk millist aruandlust nad sihtasutustelt vajavad ning mida selles aruandluses kontrollida tuleks (nt Sotsiaalministeeriumis). Kui kontroll raha kasutamise ja kokku lepitud eesmärkide saavutamise üle on formaalne, ei ole tagatud toetuse sihipärane ja tõhus kasutus. Toetuste auditis leidsime siiski ka head praktikat, kus ministeerium kontrollis sisuliselt, mida sihtasutus riigieelarvest saadud rahaga teinud on (nt Siseministeerium).
Uurides sihtasutustes riigieelarvest eraldatud raha kasutamist, tõi audit välja, et nii nagu riigiasutustes, on ka riigi asutatud sihtasutustes probleeme hangete korraldamisega, ei osata välistada huvide konfliktiga tehinguid vms. Samas ei tuvastanud me kaheksas sihtasutuses auditeeritud ulatuses raha mittesihipärast ega ebaseaduslikku kasutamist.
Riigikontrolli auditiaruanne "Riigi asutatud sihtasutustele toetuste andmine ja nende sihipärane kasutamine" on kättesaadav kodulehel www.riigikontroll.ee.
Artikkel on avaldatud: Maksumaksja juuni/juuli 2014
