Tööandja, kes kasutab lühiajaliselt Eestisse tööle tulnud tööjõudu, palus õiguskantsleril hinnata selliste töötaja töötasult makstava töötuskindlustusmakse tasumise kohustuse vastavust põhiseadusele. Tööandja leidis, et töötuskindlustusmakse tasumine kuni aastaks Eestisse tööle tulnud töötajate palgalt ei ole õiguspärane.
Oma vastuses märgib õiguskantsler, et töötuskindlustuse puhul on tegemist sundkindlustusega (töötuskindlustuse seaduse (TKindlS) § 2, § 4 lõige 1). See tähendab, et kindlustusmakseid maksnud inimesel peab vähemalt teoreetiliselt olema vastusoorituse võimalus. Vastasel juhul on sisuliselt tegemist maksuga.
Õiguskantsler toob välja, et erinevalt erakindlustusest kehtib sotsiaalkindlustuses solidaarsuspõhimõte.1 Töötust peetakse mitteprognoositavaks või mitte planeeritavaks riskiks, kus inimese tööturult lahkumise põhjustab valdavalt väline tegur, mida inimene ei suuda ette näha. Seetõttu on solidaarsus süsteemis riskide jagamisel oluline. Kindlustusmakse on kõigile ühesugune, kuid inimeste risk töötuks jääda erinev. Seetõttu pole hüvitis üks-üheses vastavuses tehtud sissemaksega ning toimub ümberjaotamine.2
Lühiajalise Eestis töötamise alused on sätestatud välismaalaste seaduse (VMS) § 106 jj (VMS-i ei kohaldata Euroopa Liidu liikmesriigi, Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi ja Šveitsi Konföderatsiooni kodanike ning nende perekonnaliikmete suhtes, kellel on Eestis viibimis- või elamisõigus Euroopa Liidu kodaniku seaduse tähenduses).
Eestis lühiajaliselt töötavate inimeste puhul pole välistatud, et nad saavad töötuskindlustussüsteemi tehtud sissemaksete eest ka vastusooritust.3
Töötuskindlustuse seaduse § 6 lõike 1 järgi on õigus töötuskindlustushüvitisele kindlustatul, kes on töötuna arvele võetud tööturuteenuste ja -toetuste seaduse (TTTS) § 6 järgi ja kellel on töötuskindlustusstaaži vähemalt 12 kuud töötuna arvelevõtmisele eelnenud 36 kuu jooksul. Töötuna saab enda arvele võtta mh Eesti alaline elanik või tähtajalise elamisloa või tähtajalise elamisõiguse alusel Eestis elav välismaalane (TTTS § 3). Sotsiaalministeeriumi antud selgituste järgi ei arvata lühiajaliselt Eestisse tööle asuvaid isikuid sisserände piirarvu hulka, mistõttu saabub enamik välistöötajaid siia just sellise töötamise raames ja pikemaajalist elamisluba taotletakse neile juba hiljem. Samuti võib lühiajalise töötamise ajal tekkida muu õiguslik alus Eestis elamiseks ja töötamiseks (VMS § 118, vt ka sisserände piirarvu mittekohaldamise juhtumeid VMS § 115). Seega pole välistatud, et töötuskindlustusmaksete tasumise vastusooritusena on võimalik saada ka töötuskindlustushüvitist. Kui inimene kogub juba eelneva, lühiajalise töötamise käigus töötuskindlustusstaaži, on tal ka elamisloa/elamisõiguse alusel Eestis viibides ja sel ajal töötuks jäädes suurem võimalus töötuskindlustushüvitist saada.
Töötuskindlustusmaksetest laekunud vahendeid ei kasutata üksnes töötuskindlustushüvitise maksmiseks, vaid lisaks ka tööturuteenuste osutamiseks (TKindlS § 381 lg 4 punkt 1). Seega tuleb töötuskindlustusmakse eest saadava vastusooritusena arvestada ka neid teenuseid. Tööturuteenuste ja -toetuste seaduse § 3 punkt 41 sätestab, et ajutiselt riigis viibivatel ja lühiajaliselt töötavatel välismaalastel on võimalik end registreerida tööotsijana ning TTTS § 9 lõike 21 alusel saada kahte tööturuteenust: teavitamine tööturu olukorrast ning töövahendus.4
Veel on oluline, et töötuskindlustuse vahenditest osutatakse teenuseid ka tööandjatele. Tööturuteenuste ja -toetuste seaduse § 9 lõike 2 järgi osutatakse tööandjale kahte teenust: teavitamine tööturu olukorrast ning töövahendus. Samas saab tööandja kasu ka mitmetest TTTSi alusel töötutele osutatavatest teenustest, mis aitavad tööandjal saada vajaliku ettevalmistuse/oskustega tööjõudu (nt tööturukoolitus, tööpraktika) või kõrvaldada muid töötamise takistusi (nt töökoha kohandamised jms puuetega inimeste teenused). Lisaks saab tööandja tööhõiveprogramm 2017–2020 § 18 järgi koolitustoetust, millega toetatakse töötajate värbamist, tööandja majandustegevuses muutustega kohanemist ja eesti keele oskuse arendamist.
Sotsiaalministeeriumi selgituse kohaselt oli 2018. a novembri seisuga lühiajalise registreeringuga töötajatest ligikaudu 80% Ukraina kodanikud. Eesti Vabariigi ja Ukraina vahel sõlmitud kahepoolse sotsiaalkindlustuslepingu artikkel 9 sätestab, et kui lepingupoole õigusaktide alusel tekib õigus saada töötutoetust või töötuskindlustushüvitist kindlustusperioodide täitumise tõttu, arvestatakse kindlustusperioodide liitmisel kummagi lepingupoole õigusaktide alusel täitunud kindlustusperioode tingimusel, et need ei ole ajaliselt täielikult ega osaliselt kattuvad. Seega on Ukraina päritolu töötajal võimalik koguda kindlustusstaaži ka Eestis ja seda arvestatakse töötushüvitise määramisel Ukrainas tingimusel, et ta siin töötas ja maksis töötuskindlustusmakset (TKindlS § 7 lg 1 punktid 1-2). Niisiis ei ole töötaja ja tööandja olukord reguleeritud ainult riigisisese õigusega, vaid töötushüvitiste maksmise ja perioodide liitmise tingimused võivad olla kokku lepitud ka kahepoolsetes riikidevahelistes sotsiaalkindlustuslepingutes.
Õiguskantsler toob oma vastuses välja, et töötuskindlustusmaksest loobumine lühiajaliste töötajate puhul seaks ebavõrdsesse olukorda Eesti töötajad. Ehkki tööjõu puudusest Eestis on palju räägitud, on üsna selge, et tööandjad eelistaksid väljast tulevat tööjõudu ka madalamate kulude tõttu. Seega ei pruugi olla riigi seisukohast õige soodustada madalama maksukoormusega tööjõu värbamist, sest see võib suurendada omakorda tööpuudust ja sotsiaalkulutusi.
Eelnevale tuginedes leiab õiguskantsler, et Eestis lühiajaliselt töötava inimese palgalt töötuskindlustusmakse maksmist pole alust pidada põhiseadusvastaseks.
Õiguskantsler on pöördunud ka riigikogu sotsiaalkomisjoni ning tervise- ja tööministri poole ettepanekutega, mida võiks töötuskindlustussüsteemi ajakohastamisel kaaluda. Sotsiaalministeeriumi tellimusel ja poliitikauuringute keskuse Praxis koostatud uuringus on analüüsitud kehtiva töötuskindlustussüsteemi kitsaskohti ja pakutud võimalikke lahendusi tulevikuks. Uuringu tulemused on aluseks töötuskindlustuse süsteemi muutmisel.
1 Vt M. Mikkola. Social Human Rights of Europe. Legisactio Oy, 2010, lk 298
2 Leetmaa, R; Leppik, L; Liimal, P. Töötuskindlustus – teooriast ja praktikast. Poliitikauuringute Keskus Praxis, Tallinn 2004, lk 18.
3 Lehis, L. Eesti maksuseaduste kommentaarid 2017, Tartu 2017, lk 247: “Töötuskindlustusmaksete tasumise kohustus laieneb ka isikutele, kelle staatus ei võimalda ennast töötuna arvele võtta ja hüvitisi saada (nt alaealised ja mitteresidendid), kuid kellel on vähemalt teoreetiliselt võimalus kogutavat kindlustusstaaži kunagi hiljem kas Eestis või teises riigis kasutada. Pensionieas olevad isikud on töötuskindlustusmakse maksmisest vabastatud põhjusel, et nendel ei ole ka tulevikus enam vastuhüve saamise võimalust.”
4 Direktiivi 2014/36/EL kohaselt peab liikmesriik tagama, et hooajatöötajaid koheldakse riigi kodanikega seoses tööhõiveametite pakutavate nõustamisteenustega hooajatöö kohta võrdselt. Direktiivi nõuete ning võrdse kohtlemise üldprintsiibi tõttu tuleb tagada, et töövahendusteenus oleks kättesaadav kõigile, kes Eestis lühiajaliselt töötavad. Samas võib nimetatud direktiivi artikli 23 p 2(i) järgi piirata hooajatöötajate võrdse kohtlemise nõuet töötushüvitistes.
